آثار و تالیفاتآخرین خبریادداشت ها

تاثیر قانونگذاری بر عدالت آموزشی

 

تاثیر قانونگذاری بر عدالت آموزشی

سینا کلهر*

مقدمه

اگرچه اصل سوم قانون اساسی بر « آموزش‏ و پرورش‏ و تربیت‏ بدنی‏ رایگان‏ برای‏ همه‏ در تمام‏ سطوح‏، و تسهیل‏ و تعمیم‏ آموزش‏ عالی‏» تاکید کرده است اما اختلاف نظرها بر سر تفسیر از این اصل و اصل سی ام قانون اساسی که تاکید داشت «دولت‏ موظف‏ است‏ وسایل‏ آموزش‏ و پرورش‏ رایگان‏ را برای‏ همه‏ ملت‏ تا پایان‏ دوره‏ متوسطه‏ فراهم‏ سازد و وسایل‏ تحصیلات‏ عالی‏ را تا سر حد خودکفایی‏ کشور به‏ طور رایگان‏ گسترش‏ دهد.» باعث شد تا مساله عدالت آموزشی از همان ابتدا دچار پبچ و خم های قانون گذاری و تبصره ها و استثناهایی شود که در نهایت در انتهای قرن به طور کامل موضوع عدالت آموزشی را تحت تاثیر قرار دهد.

این یاداشت تلاش کرده است سه قانونی که بیشترین اثر منفی بر موضوع عدالت آموزشی داشته است را بررسی کرده و سازوکارهای مغایر با عدالت آموزشی در هر یک از این قوانین و پیامدهای آن بر موضوع عدالت آموزشی را نشان دهد.

  • استثناء و تبصره بر عدالت آموزشی

بی تردید نخستین قانونی که تاثیر مستقیمی بر موضوع عدالت آموزشی داشت و در همان سال 1358 به تصویب شورای انقلاب رسید قانون تامین وسایل و امکانات تحصیل اطفال و جوانان ایرانی مصوب سال 1353 بود. با توجه به این که در زمان بروز انقلاب، آموزش عمومی و عالی، دولتی و رایگان بود به صورت طبیعی گفتمان حاکم بر سیاست های معطوف بر عدالت آموزشی در سال های اولیه انقلاب اسلامی، گفتمان آموزش رایگان است که به صراحت در بند سوم اصل سوم و اصل سی ام قانون اساسی بر آن تاکید شده است.  با این حال در خصوص سیاست مناسب برای تحقق عدالت آموزشی از همان نخستین سال های انقلاب اسلامی اختلاف نظرهایی میان جریان های سیاسی و اجتماعی کشور ایجاد می شود.« در زمان بروز انقلاب، آموزش عمومی و عالی، دولتی و رایگان بود. تنها مسئله، وجود مدارس خصوصی(ملی) و مدارس میسیون های خارجی و وابسته به سفارتخانه ها همانند مدرسهِ پارتیان، وابسته به سفارت انگلیس، و مؤسسات آموزش عالی خصوصی بود. بر سر نحوۀ برخورد با این گونه مدارس و مراکز آموزشی اختلاف وجود داشت. این اختلاف به چالش فکری بزرگتری مربوط می شد. درواقع در میان جریان های انقلابی و حتی جریان اسلام گرا بر سر میزان اختیار دولت و بحث مالکیت اختلاف اساسی وجود داشت. در این میان جریان چپ بر دولتی بودن اقتصاد به طور عام و بخش آموزشی به طور خاص تأکید داشتن .جریان لیبرال نیز عدالت آموزشی را به معنای رایگان‌کردن آن تعبیر می‌کرد گرچه خواهان دولتی‌کردن آموزش نبود. جریان اسلام گرا خود به دو گروه تقسیم میشد: گروهی با تأکید بر مبانی فقهی فردمحور خواستار دخالت نکردن گسترده دولت در اقتصاد، کنترل نکردن تجارت خارجی و داخلی و دفاع از مالکیت خصوصی بودند. گروه دیگر با تأکید بر برخی مبانی فقهی جمع محور از مداخله همه جانبه دولت در اقتصاد، ملی‌کردن تجارت خارجی، محدودکردن مالکیت و وضع قوانینی برای محدودکردن مالکیت و کنترل سرمایه داران دفاع می‌کردند. گروه نخست که بعدها به جریان راست شهرت یافت و به طور عمده در روزنامه رسالت مواضع خود را بیان می‌کرد با تأکید بر فقه سنتی و اسلام رساله ای، مخالفین را به التقاط و چپ گرایی متهم می‌کرد. گروه دوم که بعدها جریان چپ نامیده شد به طورکلی در روزنامه کیهان اعلام موضع می‌کرد. آنان بر نقش زمان و مکان در تحول احکام اسلام و محوریت عدالت اجتماعی در احکام اسلامی تأکید می‌کردند (فوزی، 1385 ،ج2 ،صص108-109.)

در زمان تصویب اصل سی ام قانون اساسی این اختلافات خود را نشان داد. اکثریت نمایندگان در زمان تصویب اصل سی ام مجلس خبرگان قانون اساسی با موضوع رایگان بودن تحصیل موافق بودند، ولی با محدودکردن آموزش به بخش دولتی و حذف بخش خصوصی مخالف بودند. آنان در جلسه3مهر1358 که روی اصل 30 قانون اساسی بحث شد، نگرانی خویش را از این مسئله مطرح کردند. در این جلسه جعفر سبحانی گفت: «آیا این اصل میرساند که تعلیم و تربیت باید رایگان باشد و غیر رایگان در مملکت وجود نداشته باشد؟ درست است که اثبات است و نفی ماعدی نیست، ولی این اصل در آینده ممکن است مستمسک شود، یعنی ممکن است در آینده به تحصیلات رایگان که یک نوع آزادی برای افراد است تمسک کنند و می توانند جلوی افرادی را که می خواهند دبستانی با سلیقه شخصی و خدمات انسانی و مالی خودشان درست کنند با تمسک به همین اصل گرفته و جلو احداث دبستان و دبیرستانهای ملی را بگیرند.» احمد مدنی، نماینده جبهه ملی، نیز گفت: »یک تبصره اضافه کنید که تأسیس مدارس ملی آزاد است»؛ ولی گروه مقابل چنین تفسیری را نفی کردند. محمد بهشتی، نایب رئیس مجلس گفت: «خیر آقای سبحانی این اصل دلالتی بر این موضوع ندارد.» وی در پاسخ به مدنی نیز گفت: «در قانون اساسی معمول نیست که تبصره بنویسند. عنایت بفرمایند همین اندازه که بازکردن مدارس ملی را نفی نکنند همین اندازه کافی است»(صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، 1364 ،ج1 ،صص787-788. به نقل از حاضری، علی محمد و آریان راد، امین، 1396)

علی رغم این اختلاف نظر ها اصل سی ام قانون اساسی به سیاست گسترش مدارس دولتی رایگان تفسیر و با تایید قانون تامین وسایل و امکانات تحصیل اطفال و جوانان ایرانی مصوب سال 1353 توسط شورای انقلاب نخستین و مهم ترین سیاست مرتبط با عدالت آموزشی در کشور اجرایی شد.خیلی زود و در نتیجه اختلافاتی که از همان ابتدا بر سر تفسیر از آموزش و پرورش رایگان ایجاد شده بود، تفسیر از عدالت آموزشی از رایگان بودن و برابری همه افراد در برخورداری از امکانات آموزشی به دسترسی همه افراد به امکانات آموزشی و تناسب نوع مدرسه با استعداد افراد و توانمندی خانواده ها تغییر کرد. در نتیجه این تحول گفتمانی عدالت آموزشی دیگر برابری در برخورداری از امکانات آموزشی تفسیر نمی شد بلکه امکان دسترسی به امکانات آموزشی متناسب با وضعت استعداد و امکانات و توانایی های اقتصادی و اجتماعی معنا شد. به این ترتیب برخی مدارس غیر دولتی مذهبی چون علوی که توانسته بودن علی رغم تعطیلی سایر مدارس غیر دولتی به حیات خود ادامه دهند،(حاضری، 1377 ،صص70-71 .) زمینه گسترش یافته و فضا برای ایجاد مدارس خصوصی فراهم شد.« تداوم مخالفت این جریان و مقاومت مدارس یادشده دربرابر قانون موجب شد تبصرهای … افزوده شود. طبق این تبصره، «با توجه به ضرورت مشارکت مردم در امر تعلیم و تربیت، وزارت آموزش وپرورش می تواند از همکاری افراد و گروه هایی که داوطلب اداره آموزشگاه ها به صورت غیرانتفاعی و براساس ضوابط دقیق آموزش وپرورش باشند استفاده کرده و امکانات و تسهیلات لازم را در اختیار آنان قرار دهد. آیین نامه نحوه مشارکت مردم در اداره مدارس غیرانتفاعی باید حداکثر تا دو ماه دیگر تهیه و به تصویب شورا برسدن»(حاضری، 1377 ،ص277 .) ِ باوجود این تبصره، آیین نامه یادشده تنظیم نشد، ولی این تبصره مجوزی برای فعالیت این مدارس بود. بااین حال سازوکار فعالیت مدارس اسلامی یادشده روشن نبود؛ این امر موجب پدیدآمدن مشکلاتی شد. درنتیجه هیئت دولت در غیاب شورای انقلاب در 20مرداد1359 مصوبه ای »درخصوص فعالیت مدارس غیرانتفاعی اسلامی« تنظیم کرد.

این نخستین تبصره قانونی بر موضوع عدالت آموزشی و مهم ترین تبصره بود. در واقع با این تبصره که اجازه فعالیت به مدارس خصوصی و غیر دولتی را می داد عملا سیاست کیفیت آموزشی در مدارس دولتی از حیث زیر ساخت حقوقی دچار مساله شد.به ترتیب راه برای تبصره زدن موضوع عدالت آموزشی و باز تفسیر آن باز شد.

• قانون بی کیفیت سازی

در میان قوانین مختلفی که بر موضوع بی عدالتی آموزشی تاثیر دارد؛ بدون تردید «قانون تعيين تكليف استخدامي معلمان حق‌‌التدريس و آموزشياران نهضت سوادآموزي در وزارت آموزش و پرورش» نقش ویژه و پررنگی داشته است تا جایی که می توان این قانون و اصلاحات بعدی آن را قانون بی کیفیت سازی مدارس دولتی خواند.

«در سال 1388 قانوني با عنوان «قانون تعيين تكليف استخدامي معلمان حق‌‌التدريس و آموزشياران نهضت سوادآموزي در وزارت آموزش و پرورش» براي استخدام 60 هزار نفر در وزارتخانه مذكور به تصويب رسيد كه تا به امروز، به‌طور ميانگين هر سال 1 اصلاحيه يا الحاقيه و جمعاً 10 فقره قانون به آن اضافه شده است! نكته ديگر آنكه هيچ‌‌كدام از اين قوانين درخصوص قاعده‌‌گذاري و ضابطه‌‌گذاري براي تأمين نيروي انساني مورد نياز وزارت آموزش و پرورش نبوده است، بلكه اساساً با هدف استخدام گروهي خاص در وزارت آموزش و پرورش به تصويب رسيده‌‌اند.در ده سال گذشته حدود 50 درصد (تعداد 197.342نفر) نيروي مورد نياز آموزش و پرورش براساس مصوبات مجلس (قوانين تعيين تكليف حق‌‌التدريسي…) و مجوزهاي مقطعي جذب نيروي انساني بدون در نظر گرفتن كيفيت ورودي‌‌ها، شيوه‌‌هاي علمي جذب و سنجش صلاحيت‌‌هاي تخصصي و حرفه‌‌اي جذب وزارت آموزش و پرورش شده‌‌اند. نيروهاي فوق انطباق كمتري با نياز واقعي مناطق از حيث دوره تحصيلي، جنسيت و محل خدمت داشته‌‌اند، مضافاً آنكه افراد استخدامي مذكور در زمان استخدام از شرايط سني مناسبي برخوردار نبوده و حداقل 4 درصد از آنها (نمونه 42 درصدي مورد بررسي) در زمان استخدام بيش از 46 سال سن داشته‌‌اند و 19 درصد آنها فاقد مدرك تحصيلي دانشگاهي بوده‌‌اند.» (مرکز پژوهش های مجلس؛ شماره مسلسل 27017154 )

علاوه بر نزدیک به 200 هزار نفر از معلمانی که بدون داشتن شرایط و کیفیت لازم و با مداخله مستقیم قانونی جذب شده اند؛ استفاده از ظرفیت قانونی برای خرید خدمات آموزشی که پدیده معلمان خرید خدمتی مشهور شده است؛ تیر آخر بر عدالت آموزشی در آموزش و پرورش بوده است. نابسامانی؛ ضعف و خلاء های این شیوه تامین معلم باعث شد تا وزارت آموزش و پرورش شیوه نامه ای را برای نحوه استفاده از این روش برای تامین معلمان در مدارس دولتی و عمدتا مناطق محروم و کم برخوردار ابلاغ کند. با این حال ضعف در اجرای این شیوه نامه ها باعث شده است تا بخش قابل توجهی از نیروهای به کار گرفته شده فاقد کم ترین میزان از صلاحیت و شایستگی برای شغل معلمی باشند.

• تکمیل تبصره ها؛

سومین قانون موثر بر موضوع عدالت آموزشی قانونی است که در عنوان خود هم عدالت آموزشی دارد. « قانون برقراری عدالت آموزشی در پذیرش دانشجو در دوره‎های تحصیلات تکمیلی و تخصصی» این قانون بیش از آن که درباره عدالت آموزشی باشد قانون تبصره ها و استثناء ها از عدالت آموزشی است. دامنه برخی از این تبصره ها آن چنان زیاد و قابل تفسیر است که عدالت آموزشی را تبدیل به استثناء کرده است.

طبق ماده واحده قانون « از تاریخ تصویب این قانون سهمیه‎بندی در پذیرش دانشجو در دوره‎های تحصیلات   تکمیلی و تخصصی (اعم از رشته‎های پزشکی و غیرپزشکی) در کلیه دانشگاههای دولتی و غیردولتی به جز مواردی که در ذیل آمده ممنوع است:»

مواردی که قانون در تبصره از این قاعده مستثنی کرده است شامل موارد زیر است:

1ـ قانون ایجاد تسهیلات برای ورود رزمندگان و جهادگران داوطلب بسیجی به‎دانشگاهها و موسسات آموزش عالی و اصلاحات بعدی شامل ایثارگران، جانبازان، خانواده مفقودالاثرها و شهداء به قوت خود باقی است.

2ـ صددرصد (100%) پذیرش در رشته‎های تخصصی زنان و زایمان به خانمها اختصاص می‎یابد.

3ـ ده درصد (10%) سهمیه مازاد بر ظرفیت در رشته‎های دستیاری پزشکی (رشته‎های مورد نیاز وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی) به مناطق محروم به‎داوطلبان بومی اختصاص می‎یابد و پذیرفته‎شدگان مکلفند به مدت سه برابر طول مدت تحصیل را صرفاً در مناطق محروم خدمت کنند و افرادی که سابقه خدمت در این مناطق را دارند حداکثر تا پنج سال از تعهد خدمتشان کسر می‎گردد.تبصره ـ وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی علاوه بر سهمیه تعیین شده برای دستیاری پزشکی در این بند می‎تواند سهمیه خاص مازاد بر ظرفیت اعلام شده برای نقاط محروم و تخصص‎های مورد نیاز از داوطلبان زن و با تصویب هیأت‎وزیران اعمال نماید. پذیرش‎شدگان ملزم به تعهد خدمت عنوان شده در این بند می‎باشند.
4ـ ده درصد (10%) سهمیه مازاد بر ظرفیت در مقطع دکتری برای مربیان رسمی (حداقل یک نفر) منوط به کسب حداقل هشتاد درصد (80%) نمره آخرین فرد پذیرفته شده اختصاص می‎یابد.
5 ـ دو و نیم درصد (5/2%) سهمیه مازاد بر ظرفیت دستیاری به نیروهای مسلح در رشته‎های مورد نیاز با تأیید وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی منوط به کسب حداقل هشتاد درصد (80%) نمره آخرین فرد پذیرفته شده اختصاص می‎یابد.

«تبصره 1ـ مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی در خصوص اختصاص سهمیه برای نخبگان و استعدادهای برتر به قوت خود باقی است.»

هر چند مشخص نیست که قانون چه مواردی را لغو کرده است اما با عدم تصریح درباره مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی عملا در خصوص سهمیه های فرزندان اعضای هیات علمی که به تصویب شورای عالی انقلاب فرهنگی رسیده استُ سکوت کرده است. به این ترتیب قانون با رسمیت بخشیدن به موارد استثناء که به دلیل حجم بالای آنها عملا خود تبدیل به قاعده شده اند؛ تاثیر مستقیمی در وضعیت عدالت آموزشی داشته است.

نتیجه گیری

اگرچه تعداد قوانین موثر بر موضوع عدالت آموزشی بسیار بیش تر از موارد بررسی شده است؛ اما قوانین بررسی شده در این یادداشت؛ هر یک دارای ویژگی های خاص و منحصر به فرد است. قانون تامین وسایل و امکانات تحصیل اطفال و جوانان ایرانی نخستین مجوز برای ایجاد استثناء و تمایز در نظام آموزشی پس از پیروزی انقلاب اسلامی است. قانون تعيين تكليف استخدامي معلمان حق‌‌التدريس و آموزشياران نهضت سوادآموزي در وزارت آموزش و پرورش تکمیل چرخه بی کیفیت سازی نیروی انسانی در آموزش و پرورش است و قانون برقراری عدالت آموزشی در پذیرش دانشجو در دوره‎های تحصیلات تکمیلی و تخصصی به رسمیت شناختن استثناء های متعدد در نظام آموزشی است.

در نتیجه این تغییرات کیفیت آموزشی مدارس دولتی با افت بسیار شدیدی مواجهه شده و در پایتخت و برخی از کلان شهرها عملا تحصیل درمدارس دولتی تبدیل به نوعی برچسب طبقاتی و منزلتی منفی شده است. کیفیت نیروی انسانی؛ فضاهای آموزشی؛ مهارت آموزشی و مهم تر از همه موفقیت تحصیلی به شدت کاهش یافته و در وضعیت نامناسبی قرار گرفته است.

همه این رخدادها در شرایطی اتفاق افتاده است که این قوانین « مغاير با بند «3-2» سياست‌‌هاي كلي ايجاد تحول در نظام آموزش و پرورش ابلاغي مقام معظم رهبري درخصوص بازنگري در شيوه‌هاي جذب، تربيت، نگهداشت و به‌كارگيري بهينه نيروي انساني مورد نياز آموزش و پرورش و بسترسازي براي جذب معلمان كارامد، داراي شايستگي‌‌هاي لازم آموزشي، تربيتي و اخلاقي و مغاير با راهكارهاي 1-11، 2-11، 3-11 و 4-11 سند تحول بنيادين آموزش و پرورش مصوب شوراي‌عالي انقلاب فرهنگي درخصوص استقرار نظام ملي تربيت‌‌معلم و راه‌اندازي دانشگاه ويژه فرهنگيان، ارتقاي نظام تربيت حرفه‌‌اي معلمان در آموزش و پرورش، جذب و نگهداشت استعدادهاي برتر به رشته‌‌هاي تربيت‌‌معلم بوده است.»در واقع علی رغم تاکید بر موضوع عدالت آموزشی در اسناد بالا دستی و سیاست های کلان؛ آن چه در واقعیت جاری و عینی جامعه اتفاق افتاده است و قوانین و مقررات نقش تعیین کننده در این رخداد داشته است در مغایرت با اهداف سیاست های اعلام شده است.

*دکتر سینا کلهر:عضو هیات علمی مرگز پژوهشهای مجلس

منابع

  • حاضری؛علی محمد؛ آریان راد ؛امین؛ 1396؛ مسئله عدالت آموزشی در دهه نخست دوره جمهوری اسلامی؛ تاریخنامه انقلاب (ژرفاپژوه سابق) سال اول بهار و تابستان 1396 شماره 1
  • قانون اساسی جمهوری اسلامی
  • مجموعه قوانین و مقرراتُ مجلس شورای اسلامی
  • اظهار نظر کارشناسی درباره طرح اصلاح ماده الحاقي مصوب 13/6/1397 به قانون تعيين تكليف استخدامي معلمين حق‌‌التدريسي و آموزشياران نهضت سوادآموزي در وزارت آموزش و پرورش مصوب 15/7/1388 و اصلاحات و الحاقات بعدي؛ مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی؛ شماره مسلسل: 27017154

لینک دانلود:یادداشت دکتر سینا کلهر

مشاهده بیشتر

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *